közzétéve: 2011-12-17 08:40
(Előadásként elhangzott 2011. december 9-én, a Kolozsvári Akadémiai Bizottság Területi-közigazgatási reform és regionális fejlődés c. konferenciáján)
A gazdaságfejlesztés aktuális közjogi problémáiról szeretnék beszélni. Kevésbé lesz ez tudományos előadás, inkább problémafelvetés, polémia, vita, panaszkodás, elfogult értékítélet. Mindez tudatosan vállalva. A jog nem rendelkezik a természettudományok precizitásával, a jogi tudományosság sokszor inkább a művészetekkel vagy a filozófiával rokon, ezek rendkívül gyakorlati formájaként. Gyakorlati jelentőségű feltételezések sora, azonnali vagy hosszú távú következményekkel járó kísérletezés, a tévedés lehetőségének fenntartásával. A jog az egyik legszubjekívebb tudomány.
De a vállalt feladathoz visszatérve, íme egy általam relevánsnak tekintett problémasor. A közigazgatás hatékonyságának növelésével, a gazdaság fejlesztésével kapcsolatos kilenc akadály.
1/ Tegnap, december 8-án volt 20 éves a román alkotmány. Gyakran és általánosan merül fel az alkotmány módosításának gondolata, mint csodás jogi megoldás az állam szervezési és működési problémáinak kezelésére. Nem tagadhatjuk az alkotmány jelentőségét, mert az alkotmány a társadalomszervezés alapvető jogi kerete. De az alkotmánymódosítás nem varázslatos megoldás az állam és a gazdaság nehézségeire. Tagadhatatlan, hogy vannak az alkotmány szintjén kezelendő problémák, például a sürgősségi kormányrendeletek hatalommegosztást megkérdőjelező, a jogrendszert – nem utolsósorban a gazdasági jogviszonyok szempontjából is – destabilizáló, a jogbiztonságot lerontó gyakorlata. Azonban az állami igazgatás hatákonytalanságának és a gazdaságfejlesztés jogi akadályainak lebontása nagyobbrészt alkotmánymódosítás nélkül is megoldható. Mégsem oldják meg. Akkor miért kergetjük a kéthamardos parlamenti szavazat délibábját az alkotmánymódosítás kapcsán, amikor a törvényi szintű reformjainkkal sem haladunk vagy egyáltalán nem is szándékozunk lépni. Pontosan azért mert délibáb. Fel lehet mutatni, le lehet írni, hogy milyen varázslatos lesz az alkotmánymódosítás után a világ, de a délibáb optikai csalódás csupán. Az alkotmánymódosítás is optikai csalódás. Az alkotmánymódosítást olyan pillanatban csillogtathatjuk a szavazók előtt, amikor politikai realitása nem létezik. Nyilván szakmai szinten állandóan kell vitázni az alkotmány módosításáról, szabályozási problémáiról, az alkotmányosság erősítéséről. Én nem ez a vita ellen szólok, hanem az ellen, hogy a politika úgy tálalja a kormányzati többség és ellenzék közötti konfliktusos viszonyok végett teljességgel lehetetlen, megvalósíthatatlan alkotmánymódosítást, mint megoldást bajainkra. Ebből a szempontból nem megoldás, hanem délibáb.
2/ A közigazgatási átszervezés, legutolsó változatában az óriásmegyék létrehozása szintén ilyen mágikus gyógyszer Románia gazdasági és igazgatási bajaira. Vagy legalábbis így mutatják be. Ha csak a fejlesztési régiók megyésítéséről beszélünk, akkor annyi történik, hogy a megye szintjén létező problémákat konzerváljuk. A kis megyék problémáit átruházzuk a nagy megyékre? Mert a viták csak a földrajzi keretekről szólnak, nem a tartalomról, a megyei igazgatás hatásköri és finanszírozási kérdései nincsenek napirenden. Ha így tekintjük, az óriásmegyék kérdése álprobléma, mert sem az állami és igazgatási hatákonyság növekedése nem várható, sem a gazdaságfejlesztés hatékonyabb térbeli keretei nem alakulnak ki. A forma győz a tartalom felett.
3/ A megye kapcsán gazdaságfejlesztési szempontból a valós problémák mások, és erről a problémáról nem folyik értelmes vita, annak ellenére, hogy ez a gond két évtizedes múlttal rendelkezik. A megyei igazgatás költségeit megnöveli és hatékonyságát korlátozza a két párhuzamos megyei igazgatási struktúra megléte. Egyfelől ott vana az önkormányzati típusú igazgatás, a megyei tanács, élén a most már közveltenül választott, direkt demokratikus legitimitással rendelkező elnökkel. Másfelől ott van a politikusból nem kis nehézségek és vajúdás árán a formálisan nem párttag főköztisztviselővé alakított prefektus által vezetett, súlyát tekintve igen jelentős dekoncentrált igazgatás (a minisztériumok és más központi hatóságok megyei szinten , de központi irányítás alatt működő struktúrái). A dekoncentráció (“szétpontosítás”) a centralizáció altípusa. Ezen a területen el kellene érni, hogy stratégia és munkaterv szülessen a dekoncentrált hatáskör és anyagi erőforrások jelentős részének az önkormányzati igazgatás részére történő átruházására. El kellene tudni döntei, hogy mi az, ami mindenképpen központi irányítás alatt kellene maradjon, a többi feladatot az önkormányzati igazgatásra kell bízni, megfelelő törvényességi, kivételesen hatékonysági ellenőrzés alatt. Erről miért nem folyik vita?
4/ Sokan nem tudják, vagy nem tudatosítják, hogy Romániában van egy létező, regionalizmus. Csak az egyik hatalmi ágat, az igazságszolgáltatást érinti. 15 ítélőtábla van, mindegyik ítélőtáblához több jelenlegi megye tartozik. Ez nem egy sikeres regionalizmus. Nagyon sok peres ügy ítélőtáblai szinten zárul le véglegesen, és nem egy kérdésben az ítélőtáblák gyakorlata eltér, azonos ügyekben más-más végleges ítéleteket hoznak. Ez a jogbiztonságot csökkentő tényező. Az igazságszolgáltatás esetében pont a kiszámíthatóság és az egységes ítélkezési gyakorlat a meghatározó., és nem csak az engem elsősorban foglalkoztató gazdasági területen, hanem általánosan. Ez a jelenlegi körülmények között nem biztosított (nyilván, ennek megoldására nem az ítélőtáblai régiók határainak módosításától függ, sokkal inkább az igazságszolgáltatás tartalmának minőségi reformján). Az egyik felkínált megoldás egyértelműen rossz: ha a Legfőbb Semmítő és Ítélőszékre koncentráljuk a perek végleges megoldását. Ha rossz az igazságszolgáltatás rendszere, akkor eltérő ítéletek ugyanazon bíróságon belül is előfordulhatnak. A Legfőbb Semmítő és Ítélőszéknek pedig nincsenek meg a humán erőforrás feltételei és épülete sem alkalmas ekkora mennyiségű ügy befogadására és megoldására. (Az új Polgári eljárási törvénykönyv pedig ilyen típusú megoldással kísérletezik).
5/ Ötödik problémaként az önkormányzatok szétaprózódását szeretném jelezni. Természetes, helyi büszkeség és politikai célok által motivált, hogy egyre több község jön létre. Az igazgatási alapegységek számának növekedése nyilván pénzbe kerül. Ha ezt a folyamatot a politikai erők nem akarják ellensúlyozni, akkor a gondot a közszolgáltatások szempontjából kellene megközelíteni. Létező jogi struktúra a fejlesztési egyesület. Az önkormányatok közszolgáltatások egy részét közösen, fejlesztési egyesületek keretében kellene nyújtsák. Ezt a költséghatékony együttműködést létre kell hozni vagy ki kell kényszeríteni, erre az egyetlen értelmes eszköz, ha a finanszírozási rendszernek együttműködést ösztönző hatást adunk.
6/ A fejlesztési politikák centralizáltsága, kézi vezérlése teljesen kiszámíthatatlanná teszi a fejlesztési forrásokat. Az ilyen források az utóbbi időben szerencsére a javunkra is mozogtak (de ez a magyar kisebbség kormányazati részvételének köszönhető, de ennek fenntarthatósága kérdéses, az ilyen finanszírozások biztosítására a parlamenti képviselet, ellenzéki törvényhozási részvétel nem is elegendő).
7/ Meg szeretném említeni a szakpolitikák alacsony színvonalát, mint jelentős problémát. A gazdaság szabályozási környezetének megfelelő kialakítása fontos törvényhozási, közjogi feladat. Hogy ezt nem túl jól látja el az állam, csak egy példát szeretnék adni. A gazdasági válság úgy érte el Romániát, hogy nem létezett a a csődmegelőzésnek szabályozása. Ennek köszönhetően a válság kezdeti szakaszában tapasztalható banki hitelezői túlbuzgóság számos megmenthető vállalatot juttatott csődhelyzetbe. A válság közepén megszületett a csődmegelőzési szabályozás – megkésve, minimális hatást gyakorolva, egyszóval elrontva. A példát lehetne részletezni vagy más példák hosszú sorát felvonultatni, de erre a rövid előadás nem ad keretet.
8/ Hasonló, a szakpolitikákhoz kötődő feladat a kodifikáció, mint közjogi – törvényalkotási folyamat – kaotikus rendszere. A törvénykönyvek a társadalom szempontjából alapvető fontosságúak. Az új Polgári törvénykönyvről már több alaklommal beszéltem vagy írtam, például kifogásoltam azt a furcsa gyakorlatot, hogy miért kellett a hatályba léptetésről szóló törvénnyel 2011-ben jelentősen módosítani a 2009-ben elfogadott jogszabályi szöveget. A válasz egyszerű: mert szükség volt a módosításra, a 2009-es szöveg nem volt eléggé megfontolt és kiérlelt. A módszer nyilván nem túl elegáns. De ez már lecsengett mint probléma, a módosítás megtörtént, aktuálisabb gondok is vannak. Például el van fogadva az új Polgári eljárási törvénykönyv, a Polgári törvénykönyv párja, de nem tudjuk, mikor lép hatályba. Az igazságszolgáltatás teljes rendszerét ilyen bizonytalanságban tartani nem tisztességes. Megfelelő időt kellett volna adni mind a két törvénykönyvre való felkészülésre.
9/ Utolsó, kilencedik problémaként jelzem a tartósan állami tulajdonban maradó vállalatok sajátos szabályozásának elmaradását. Nyilván, ez a kilences lista nem teljes, csak ki szerettem volna emelni néhány meghatározó gondot. Az állami tulajdonban maradó gazdasági egységek szervezeti struktúrája, működési szabályozása a rendszerváltás során végig fennálló ideológiai bizonytalanságot tükrözi. Első fázisban nagyon keveset, később csak kicsivel többet akart Románia privatizálni. Majd létrehozta az állami vállalatok két sajátos részvénytársasági formáját, a nemzeti vállalatot és a nemzeti társaságot. Ezek hosszú távon állami tulajdonban kellett volna maradjanak. Azonban az újabb ideológiai változások szükségessé tették, hogy az ilyen formában megszervezett vállalatokat is privatizálják, például az energetikai szektorba is beengedjék a magántőkét. Ennek az eszmei zavarnak és útkeresésnek a hatására elmaradt az állami vállalat megfelelő sajátos szabályozása. A társasági törvény nyilván ezen állami részvénytársaságok számára is meghatározó, de az állami működtetési logika megkövetelne sajátos korlátokat: ilyen például a minimális hatékonysági kritériumok megállapítása, a menedzsment számonkérhetőségének sajátos szabályai stb.
Ilyen gondok közepette sokkal egyszerűbb az alkotmánymódosítás délibábját kergetni, mint a gazdaságfejlesztés közjogi kereteinek valós fejlesztésén dolgozni.
